Громадське обговорення проєктів рішень про реорганізацію, ліквідацію та/або перепрофілювання закладів освіти: основні положення

«Реорганізація, ліквідація, перепрофілювання закладів освіти: як провести громадське обговорення і не отримати судовий позов»

Ідеєю для підготовки цього матеріалу стала одна судова справа, що розглядалася  Миколаївським окружним адміністративним судом. Предметом судової справи стала позовна заява про визнання протиправним та скасування рішення селищної ради про ліквідацію гімназії. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що спірне рішення є протиправним, оскільки прийнято з порушенням процедури його прийняття. Позивачка посилалася на те, що оскаржуване рішення впливає на конституційне право усіх мешканців населеного пункту, де розташована гімназія, однак не було враховано думку всіх членів територіальної громади при прийнятті такого рішення. Фактично йшлося про порушення організації та проведення громадського обговорення проєкту рішення селищної ради про ліквідацію закладу загальної середньої освіти. Тому темою цього матеріалу буде саме процедура проведення громадського обговорення. 

Варто нагадати, що відповідно до Закону України «Про повну загальну середню освіту» (далі – Закон) встановлено такі вимоги щодо проведення громадського обговорення:

1. Громадське обговорення є обов’язковим у випадках, коли проєктом рішення засновника передбачається реорганізація, ліквідація, перепрофілювання (зміна типу) закладу загальної середньої освіти, розташованого у сільській місцевості.2. Громадське обговорення повинно тривати не менше одного року до дня прийняття  засновником відповідного рішення.

Довідково

сільська місцевість – території, що знаходяться за межами міст і є переважно зонами сільськогосподарського виробництва та сільської забудови.

До уваги! З висновків судів під час розгляду ними справ, предметом яких є рішення місцевих рад про реорганізацію,  ліквідацію, перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти, громадські обговорення щодо проєктів таких рішень, доцільно проводити також і щодо тих закладів, що розташовані в містах, попри те, що пряма вимога щодо цього в Законі не міститься. Доцільність проведення таких громадських обговорень проєктів рішень засновників стосовно реорганізації, перепрофілювання (зміни типу), ліквідації закладу загальної середньої освіти, розташованого в місті, випливає з положень «Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики» (далі – Порядок). Суди досить часто під час розгляду справ спираються на те, що відповідно до пункту 3 Порядку консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів. 

Отже, рішення про реорганізацію, ліквідацію закладів загальної середньої освіти впливають на таке важливе конституційне право позивачів (їх дітей), як право на освіту, що є безумовною підставою для врахування думки жителів територіальної громади при прийнятті таких рішень. Відповідні висновки містяться в постановах у справах: № 400/3078/22, № 500/3752/21.

Нижче наведено витяг з постанови Миколаївського окружного адміністративного суду у справі: № 400/3078/22:

«Відповідно до пункту 3 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 996 від 03.11.2010, консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

При цьому, згідно з пунктом 12 цього Порядку  в обов`язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які: стосуються конституційних прав, свобод та обов`язків громадян; стосуються життєвих інтересів громадян, у тому числі впливають на стан навколишнього природного середовища; передбачають провадження регуляторної діяльності у певній сфері; визначають стратегічні цілі, пріоритети і завдання у відповідній сфері державного управління (у тому числі проекти державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішення стосовно їх виконання); стосуються інтересів територіальних громад, здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами; визначають порядок надання адміністративних послуг тощо.

Зі змісту наведеної правової норми вбачається, що консультації з громадськістю проводяться в обов`язковому порядку з приводу конституційних прав та свобод громадян, зокрема, права на освіту та щодо розроблення та реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку.

За таких обставин, суд зазначає, що оскільки оскаржуване рішення впливає на таке важливе конституційне право як право на освіту, то це є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті таких рішень.»

Насамперед доцільно зупинитися на самій сутності поняття «громадське обговорення», яке в Законі згадується, але визначення не наводиться, як, власне, і в будь-якому іншому законодавчому акті, попри активне його використання у законодавстві та науково-експертному середовищі. Пропонуємо розуміти під поняттям «громадське обговорення» сукупність заходів, спрямованих на залучення заінтересованих сторін до вирішення певних питань діяльності влади, зокрема прийняття рішень, в т.ч. нормативних, нормативно-правових актів. Громадське обговорення є однією із форм проведення консультацій з громадськістю.

Мета громадських обговорень щодо реорганізації, ліквідації та/або перепрофілювання закладів освіти – залучення жителів громади до участі у вирішенні означених питань, надання їм можливості висловити власну позицію з цього приводу, надати пропозиції тощо. Також громадські обговорення – це забезпечення гласності, відкритості та прозорості при прийнятті рішень.

Відповіді на питання щодо процедури та форми проведення громадського обговорення можна знайти в Порядку.  Уряд в рекомендує керуватися Порядком й органам місцевого самоврядування (далі – ОМС).

Порядок організації та проведення громадського обговорення

Громадські обговорення щодо реорганізації, ліквідації та/або перепрофілювання закладів освіти  є обов’язковими, адже, як вже зазначалось, вони стосуються реалізації та захисту прав і свобод громадян, зокрема конституційного права на освіту. 

Форми проведення

Громадське обговорення передбачає організацію і проведення публічних заходів:

1. конференцій, форумів, громадських слухань, засідань за круглим столом, зборів, зустрічей (нарад) з громадськістю;

2. інтернет-конференцій, відеоконференцій.

ОМС самостійно обирають ту чи іншу форму проведення перелічених вище публічних заходів: чи то будуть, наприклад, зустрічі/збори з жителями територіальної громади чи громадські слухання.

Важливо дотримуватися загального правила: форма заходу, яка обирається ОМС, зазначається в інформаційному повідомленні про проведення громадського обговорення і така форма належить саме до громадських обговорень. Адже Законом визначено, що проводиться саме громадське обговорення, а не, наприклад, електронна консультація з громадськістю чи вивчення громадської думки. 

Зустрічі з жителями. Якщо ОМС визначає таку форму проведення, то у інформаційному повідомленні варто  зазначити кількість зустрічей, населені пункти (старостинські округи), в яких вони будуть проводитися, місце проведення (приміщення), дата та час проведення. Формат зустрічі передбачає очне спілкування з жителями, під час якого присутнім роз’яснюються мета та обґрунтування прийняття рішення про перепрофілювання, реорганізацію чи ліквідацію закладу загальної середньої освіти. Під час таких зустрічей присутні на ній особи можуть надавати свої пропозиції, зауваження тощо. Весь перебіг зустрічі фіксується в протоколі. 

Збори. Ті ж самі дії вчиняються і в разі обрання такої форми публічного заходу (законодавством в цілому, як і Порядком не деталізується сутність цієї форми публічного заходу). Але тут варто звернути увагу на один нюанс: Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачена така форма участі жителів територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення як загальні збори (конференції) жителів. Порядок їх проведення регламентується, як правило, Статутом територіальної громади. Якщо в інформаційному повідомленні про проведення громадського обговорення ОМС зазначено, що громадське обговорення проводиться саме у формі загальних зборів (конференцій) жителів і порядок проведення таких зборів унормований, зокрема Статутом територіальної громади, тоді такі збори будуть проводитися  з дотриманням саме цього порядку.  

Громадські слухання. При обранні такої форми варто врахувати, що Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено ще одну форму участі жителів територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення – громадські слухання. Порядок їх проведення також в ідеальному варіанті повинен бути визначений Статутом територіальної громади. І якщо в інформаційному повідомленні про проведення громадського обговорення буде визначено саме таку форму публічного заходу, то вони будуть проводитися відповідно до порядку, передбаченого Статутом територіальної громади. 

До інших форм громадських обговорень можна віднести проведення конференцій, форумів та круглих столів. Слід зауважити, що їх сутність на законодавчому рівні чітко не визначена, а на практиці ці форми застосовуються рідко. Водночас спільним призначенням таких публічних заходів є забезпечення можливості широкого обговорення проблемних питань за участю всіх заінтересованих сторін.

Інтернет-конференції, відеоконференції. В умовах воєнного стану та підвищеної небезпеки для життя та здоров'я громадян доцільно проводити онлайн заходи. Під відеоконференцією пропонуємо розуміти телекомунікаційну технологію інтерактивної взаємодії двох або більше віддалених учасників з можливістю обміну аудіо- та відеоінформацією в реальному часі. Під інтернет-конференцією пропонуємо розуміти захід у форматі прямої трансляції, організований за допомогою веб-технологій в режимі реального часу, що дозволяє одночасно підтримувати конференц-зв'язок з багатьма співрозмовниками.

Алгоритм проведення громадських обговорень 

Для організаційного забезпечення проведення громадського обговорення можна утворювати робочу групу. Така група, як правило, створюється при виконавчому органі ради, до повноважень якого віднесено питання освіти.

Наступні кроки здійснює засновник закладу загальної середньої освіти. 

Крок 1 – Визначення предмету обговоренняФормулюється предмет громадського обговорення (наприклад, проєкт рішення про перепрофілювання закладу загальної середньої освіти).

Крок 2 – Прийняття рішення про проведення обговоренняТаке рішення може ухвалюватися:

•  місцевою радою;

•  виконавчим органом ради, до повноважень якого належать питання у сфері освіти.

Крок 3 – Розроблення плану проведення обговоренняЗа потреби складається план організації та проведення обговорення із визначенням форм, строків і відповідальних осіб.

Крок 4 - Оприлюднення інформації

Громадське обговорення розпочинаються з дня оприлюднення інформаційного повідомлення про його проведення. 

Відповідно до частини другої статті 32 Закону реорганізація, зміна типу, ліквідація закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості допускається лише після громадського обговорення проєкту відповідного рішення засновника, який оприлюднюється не менше ніж за один рік до прийняття відповідного рішення. Отже інформаційне повідомлення про проведення громадського обговорення точно повинно з’явитися на сайті засновника не пізніше ніж за один рік до прийняття місцевою радою рішення відповідно про реорганізацію, зміну типу, ліквідацію закладу загальної середньої освіти.

В обов’язковому порядку публікується повідомлення про проведення громадського обговорення на офіційному веб-сайті місцевої ради (а також у разі можливості - на інформаційних ресурсах громади, у місцевих медіа, соціальних мережах). 

Перелік відомостей, які повинні бути відображені в інформаційному повідомленні визначається п. 17 Порядку.

Крок 5 – Проведення обговорення та збір пропозиційУ процесі обговорення учасники подають пропозиції щодо предмета обговорення (усно й письмово під час публічних заходів або письмово на поштову чи електронну адресу, зазначену в інформаційному повідомленні).

Юридичні особи (інститути громадянського суспільства, наукові та експертні організації тощо) обов’язково зазначають найменування та місцезнаходження. 

Анонімні пропозиції не розглядаються. 

Крок 6 - Аналіз отриманих матеріалів (пропозицій)Усі отримані матеріали вивчаються й аналізуються, за потреби із залученням фахівців. 

Крок 7 - Оприлюднення результатів За результатами громадського обговорення готується звіт, в якому зазначається:

• найменування органу, який проводив обговорення;

• зміст питання та/або назва проєкту акта, що виносилися на обговорення;

• інформація про осіб, що взяли участь в обговоренні;

• інформація про пропозиції, що надійшли до органу за результатами обговорення, із зазначенням автора кожної пропозиції;

• інформація про врахування пропозицій та зауважень громадськості з обов’язковим обґрунтуванням причин неврахування пропозицій та зауважень;

• інформація про рішення, прийняті за результатами обговорення (наприклад, про винесення проєкту рішення про перепрофілювання закладу загальної середньої освіти на розгляд чергової сесії місцевої ради).

Звіт про результати громадського обговорення виконавчий орган в обов’язковому порядку доводить до відома громадськості шляхом оприлюднення на офіційному веб-сайті місцевої ради, та в інший прийнятний спосіб не пізніше ніж через два тижні після опрацювання всіх отриманих пропозицій в результаті обговорення. Строк опрацювання таких пропозицій законодавством не визначено. Відповідно такий строк може бути встановлений ініціатором проведення громадського обговорення.

Крок 8 - Формування остаточного проєкту рішення

Розробник проєкту (як правило, виконавчий орган ради):

• враховує результати громадського обговорення під час підготовки остаточної редакції документа;

• у разі потреби готує альтернативні варіанти вирішення питання (що може передбачати внесення змін до попередньої редакції проєкту рішення).

Довідково

На жаль, на сьогодні мало які органи місцевого самоврядування дотримуються вимоги Порядку щодо формування звіту за результатами громадського обговорення. А це, в майбутньому може стати підґрунтям для того, щоб говорити взагалі про недотримання процедури проведення громадського обговорення в цілому, а згодом і про порушення порядку прийняття рішення місцевою радою про реорганізацію, зміну типу, ліквідацію закладу освіти.

Аби не давати зайвих приводів для подання позовних заяв до суду, краще все ж таки такі звіти складати. Приклад змісту такого звіту можна подивитися, ознайомившись зі звітом Міністерства освіти і науки України за посиланням.

Витяг зі Звіту МОН

5. Інформація про рішення, прийняті за результатами обговорення:

Підтримано пропозицію Центру до пункту 2 розділу ІV щодо того, що протокол педагогічної ради оприлюднюється на сайті закладу освіти протягом двох робочих днів після оголошення висновків Конкурсної комісії. 

Разом з тим, не враховано запропоновану зміну до пункту 2 розділу І стосовно того, що «посібники – навчальні посібники для учнів 1-11 класів, що замінюють або доповнюють підручники», оскільки передбачається здійснювати відбір посібників, що замінюють або доповнюють підручники, лише для учнів початкових класів.

Центром було запропоновано зміну до пункту 7 розділу І: «У Конкурсі можуть брати участь фізичні та юридичні особи, які володіють виключними майновими правами на використання підручника/посібника та надають згоду передати на безоплатній основі МОН та Конкурсній установі (у разі укладання договорів на видання підручників/посібників державним коштом) право на розміщення підручників/посібників в електронній формі у форматі pdf на офіційному вебсайті Конкурсної установи для безоплатного доступу користувачам мережі Інтернет строком на п’ять років (далі – Учасники), та мають диплом за фахом та стаж роботи викладача не менше 10 років». Проте, цю пропозицію не підтримано, оскільки запропоноване доповнення обмежує права, наприклад наукових працівників, щодо участі в конкурсі.

Важливо! Пунктом 4 Порядку передбачається, що результати проведення консультацій з громадськістю враховуються органом під час прийняття остаточного рішення або в подальшій його роботі. Тобто не йдеться про обов’язкове прийняття всіх пропозицій та зауважень та відповідно повне приведення проєкту рішення, яке обговорювалося, у відповідність з усіма пропозиціями та зауваженнями. Прийняття остаточного рішення здійснюється за умов розгляду пропозицій, їх аналізу та обов’язкового обґрунтування причин неврахування пропозицій та зауважень. Така інформація надається в звіті за результатами громадського обговорення. Ось чому звіт є таким важливим. Фактично він є результатом завершального етапу громадських обговорень, в якому буде зафіксована повна інформація про перебіг та результати громадського обговорення. 

Проєкт DECIDE впроваджується ГО DOCCU та PHZH International Projects in Education за підтримки Посольства Швейцарії в Україні.