Які функції контролю за діяльністю закладу освіти має засновник і як їх ефективно організувати?
- 1 день тому
- Читати 6 хв
«Чому засновник закладу освіти відіграє ключову роль у забезпеченні його стабільної, законної та якісної діяльності?»
Під час роботи з територіальними громадами неодноразово доводиться стикатися з поширеною позицією як з боку керівників закладів освіти, так і з боку працівників органів управління освітою: засновник має забезпечувати діяльність закладів освіти, однак НЕ має права здійснювати щодо них контроль.
Така позиція зумовлює низку практичних запитань. Чи справді лише уповноважені органи державної влади можуть здійснювати перевірки закладів освіти? Чи має право орган управління освітою територіальної громади контролювати діяльність підпорядкованих закладів? У яких нормативно-правових актах закріплено повноваження засновника щодо здійснення контролю?
Насамперед слід нагадати, що відносини органів місцевого самоврядування з юридичними особами, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування (стаття 17 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
В умовах децентралізації засновник закладу освіти відіграє ключову роль у забезпеченні його стабільної, законної та якісної діяльності. Відповідно до статті 25 Закону України «Про освіту», засновник забезпечує утримання та розвиток закладу освіти, його матеріально-технічної бази, а також реалізує контрольні та управлінські функції в межах своїх повноважень. Водночас засновник не має права втручатися в діяльність закладу освіти, що здійснюється в межах автономії, визначеної законом та установчими документами.
Зверніть увагу! Автономія закладу освіти означає свободу управлінських рішень, однак така свобода реалізується в чітко окреслених правових межах і не виключає контролю з боку засновника у сферах, віднесених до його відповідальності.
Важливо підкреслити, що контроль засновника не є інспектуванням освітнього процесу. Йдеться не про перевірки уроків і не про втручання в роботу педагогічних працівників. Контроль засновника пов’язаний із реалізацією його управлінських і майнових повноважень та спрямований на те, щоб заклад освіти:
здійснював діяльність відповідно до установчих документів;
дотримувався вимог законодавства у сферах, за які відповідає засновник;
забезпечував умови для виконання ліцензійних вимог;
забезпечував належне управління майном територіальної громади та коштами місцевого бюджету.
Закон не встановлює єдиного універсального механізму контролю засновника за діяльністю закладу освіти. Натомість контрольні повноваження реалізуються у конкретних сферах, визначених нормами законодавства.
Далі розглянемо основні напрями такого контролю.
ОСНОВНІ НАПРЯМИ КОНТРОЛЮ
I. Контроль за дотриманням установчих документів
Нормативне обґрунтування:
стаття 23 Закону України «Про освіту» (автономія реалізується в межах, визначених законом та установчими документами).
Суть контролю
Засновник контролює, щоб діяльність закладу освіти:
відповідала статуту;
здійснювалася з дотриманням вимог законодавства;
відповідала рішенням засновника, прийнятим у межах повноважень;
не створювала ризиків порушення ліцензійних умов.
Контроль за дотриманням ліцензійних умов здійснює держава. Водночас засновник, реалізуючи свої управлінські повноваження, зацікавлений у тому, щоб діяльність закладу освіти відповідала вимогам, необхідним для стабільного провадження освітньої діяльності.
Інструменти контролю
Аналіз установчих і внутрішніх документів
Засновник має право контролювати відповідність статуту закладу освіти чинному законодавству. Водночас юридична експертиза та затвердження статуту належать до повноважень ради, тому такий контроль має здійснюватися ще на етапі ухвалення документа. Також засновник може перевіряти, щоб внутрішні положення закладу (про структуру, філії, платні послуги тощо) не суперечили статуту та законодавству.
Заслуховування звітів керівника закладу освіти
Засновник може встановлювати регулярну управлінську звітність керівника та аналізувати, чи здійснюється діяльність закладу освіти в межах повноважень, визначених статутом і контрактом. Це контроль управління, а не контроль освітнього процесу.
Контроль виконання рішень засновника
Засновник має право приймати рішення в межах своїх повноважень і контролювати їх виконання або отримувати обґрунтовану інформацію про причини невиконання. Це базова функція суб’єкта управління.
II. Фінансово-господарський контроль засновника
Нормативне обґрунтування:
Звертаємо увагу, що стаття 25 Закону України «Про освіту» визначає повноваження засновника у сфері фінансово-господарського контролю, водночас не містить прямої норми щодо управління майном закладу освіти.
Повноваження засновника у частині майна випливають з інших норм законодавства, зокрема з положень про управління об’єктами комунальної власності.
У цій частині засновник діє як власник майна територіальної громади та розпорядник бюджетних коштів, а не як учасник освітнього процесу.
Суть контролю
Засновник здійснює контроль у межах своїх повноважень за тим, щоб:
бюджетні кошти використовувалися цільово та ефективно, а також було забезпечено дотримання вимог бюджетного законодавства під час їх використання;
майно територіальної громади, закріплене за закладом освіти, зберігалося, належно обліковувалося та використовувалося за цільовим призначенням;
фінансові рішення закладу були обґрунтованими та прозорими;
фінансово-господарська діяльність закладу не створювала ризиків для його стабільної та безперервної роботи.
Інструменти контролю
Контроль через бюджетні процедури
Засновник затверджує кошторис закладу освіти з урахуванням його пропозицій, аналізує відповідність запланованих витрат вимогам бюджетного законодавства та реалістичність фінансових показників, контролює внесення змін до кошторису. Такий контроль має превентивний характер і спрямований на запобігання порушенням ще на етапі планування.
Аналіз фінансової та бухгалтерської звітності
Засновник має право отримувати та аналізувати фінансову, бюджетну й бухгалтерську звітність, інформацію про використання освітніх субвенцій і коштів місцевих програм. Метою такого аналізу є виявлення перевитрат, неефективного використання коштів або порушень фінансової дисципліни. Аналіз звітності не є втручанням в оперативне управління закладом освіти.
Контроль у сфері управління майном територіальної громади
Засновник контролює ведення обліку та збереження майна, закріпленого за закладом освіти, погоджує передачу майна в користування та списання основних засобів у випадках, визначених законодавством, а також може ініціювати проведення інвентаризації. Одним з інструментів контролю у сфері управління комунальним майном може бути заслуховування звітів керівників юридичних осіб комунальної власності територіальної громади. Таке повноваження належить до компетенції виконавчих органів місцевого самоврядування та використовується для оцінки ефективності використання майна, фінансової дисципліни й результатів діяльності комунальних закладів.
Контроль кадрових рішень у фінансовій частині
Засновник погоджує (а не затверджує) штатний розпис, а також може оцінювати вплив кадрових рішень на фінансову спроможність і стабільність роботи закладу освіти під час розгляду фінансових планів, штатних розписів чи звітів.
Внутрішній фінансовий контроль
Такий контроль здійснюється в межах управлінської відповідальності і не має характеру постійних або суцільних ревізій. Засновник може ініціювати внутрішні перевірки за наявності обґрунтованих ризиків або за результатами звернень і аналізу звітності, залучаючи відповідні фінансові служби. Йдеться не про постійні «ревізії», а про контроль у межах управлінської відповідальності.
III. Контроль за створенням безпечного, здорового та інклюзивного освітнього середовища
Нормативне обґрунтування: стаття 25 Закону України «Про освіту».
Засновник відповідно до статті 25 Закону України «Про освіту» забезпечує та здійснює контроль за створенням у закладі освіти безпечного, здорового та інклюзивного освітнього середовища, у тому числі умов із застосуванням принципів універсального дизайну та розумного пристосування.
У цій частині контроль засновника спрямований на умови реалізації права на освіту та не стосується змісту освітнього процесу, педагогічних методик або академічної автономії закладу освіти.
Суть контролю
Засновник здійснює контроль за тим, щоб у закладі освіти були створені та підтримувалися належні умови, які:
забезпечують фізичну, психологічну та цифрову безпеку учасників освітнього процесу;
відповідають вимогам охорони праці, пожежної та техногенної безпеки;
гарантують доступність освітнього середовища для осіб з особливими освітніми потребами;
унеможливлюють створення загроз для життя, здоров’я та гідності учасників освітнього процесу.
Інструменти контролю:
Контроль стану будівель і приміщень
Засновник контролює технічний стан будівель, споруд і територій закладу освіти, зокрема відповідність приміщень вимогам безпеки, санітарним нормам і нормам доступності для маломобільних груп населення.
Контроль дотримання вимог безпеки
Засновник здійснює контроль за дотриманням у закладі освіти вимог охорони праці, пожежної, техногенної, санітарної та цифрової безпеки в межах своїх повноважень.
Забезпечення фінансування заходів безпеки
У межах бюджетних повноважень засновник забезпечує фінансування заходів, спрямованих на усунення небезпечних умов, модернізацію інфраструктури та приведення освітнього середовища у відповідність до вимог законодавства.
Контроль створення інклюзивного освітнього середовища
Засновник контролює забезпечення доступності та належної організації інклюзивного або спеціального навчання, зокрема створення умов для осіб з особливими освітніми потребами відповідно до законодавства.
IV. Контроль за дотриманням принципу недискримінації та рівного доступу до освіти
Нормативне обґрунтування: стаття 25 Закону України «Про освіту».
Відповідно до статті 25 Закону України «Про освіту» засновник забезпечує та здійснює контроль за дотриманням у закладі освіти принципу недискримінації та рівного доступу до освіти.
Суть контролю
Засновник здійснює контроль за тим, щоб у діяльності закладу освіти:
не допускалася дискримінація за будь-якими ознаками, визначеними законодавством;
забезпечувався рівний доступ до освіти для всіх здобувачів освіти;
внутрішні процедури та управлінські рішення не створювали необґрунтованих обмежень або привілеїв.
Інструменти контролю:
Аналіз локальних нормативних актів
Засновник здійснює аналіз локальних нормативних актів закладу освіти (правил прийому, переведення, відрахування, внутрішніх положень) на предмет їх відповідності принципу недискримінації та вимогам законодавства.
Реагування на звернення та скарги
У разі надходження звернень або скарг щодо можливих проявів дискримінації засновник реагує в межах повноважень, у тому числі шляхом ініціювання перевірок і ухвалення управлінських рішень, спрямованих на усунення виявлених порушень.
Як засновнику організувати контроль ефективно?
Контроль, чітко прив’язаний до норм законодавства, є запорукою правомірної реалізації повноважень засновника та мінімізує ризики їх перевищення.
Законодавством не визначено періодичність, тривалість і процедури здійснення контролю з боку засновника за діяльністю закладів освіти. Водночас з метою забезпечення прозорості, передбачуваності та неупередженості контрольних заходів засновнику доцільно самостійно встановити зрозумілі правила реалізації таких повноважень.
Для ефективної організації контролю доцільно:
нормативно врегулювати контрольні процедури, зокрема напрями контролю, періодичність його здійснення та форми звітності;
чітко розмежувати контроль і оперативне управління діяльністю закладу освіти;
забезпечити прозорість та документальну фіксацію результатів контрольних заходів;
включати заходи контролю до плану роботи органу управління освітою, визначаючи їх мету, форми та строки проведення.
Контроль з боку засновника — це не перевірка освітнього процесу і не втручання в роботу педагогічних працівників. Це управлінська відповідальність територіальної громади за те, щоб заклад освіти функціонував у межах законодавства, власного статуту та з дотриманням прав і законних інтересів здобувачів освіти.
Проєкт DECIDE впроваджується ГО DOCCU та PHZH International Projects in Education за підтримки Посольства Швейцарії в Україні.